Nad reformom samorządową pracę rozpoczęto już kilka lat po oficjalnym nastaniu III Rzeczypospolitej. Głównym celem było przeprowadzenie decentralizacji, osłabienia administracji rządowej na rzecz większego znaczenia administracji samorządowej. Był to jeden z wymogów wejścia do Unii Europejskiej, co było celem elit lat 90-tych. Decentralizację można było jednak przeprowadzić na różne sposoby, nie było nigdzie powiedziane, że musimy dążyć do trójpodziału władzy samorządowej, pewne środowiska lansowały dwupodział – mniejsze województwa, bez tworzenia powiatów. UE nie dyktowała nam konkretnej formy przeprowadzenia reformy, spójrzmy bowiem na Anglię, gdzie powstało tyle różnego rodzaju jednostek samorządowych, iż zrozumienie tego podziału zajmie nam nieco czasu.
W Polsce w latach 90-tych ścierały się dwie koncepcję. Pozostania przy dwustopniowym podziale administracyjnym, ale przy tym zmniejszenia liczby województw do 22-25 zakładały propozycję w rządowej koncepcji ,,Państwo sprawne, przyjazne, bezpieczne”, powstałej za czasów rządów Włodzimierza Cimoszewicza. Drugi pogląd, którego ikoną był prof. Michał Kulesza, dążył do utworzeniu trójstopniowego podziału: zmniejszenia liczby województw do 12-13 i powstania powiatów. W jednej z analiz przygotowanych przez Uniwersytet Warszawski, którego współautorką jest była wicepremier Zyta Gilowska, wskazywano, że te duże województwa mają być tworzone przez miasta o funkcjach metropolitalnych oraz dodatkowo Olsztyn i Rzeszów. Miastem z funkcjami metropolitalnymi wobec tego opracowania była Bydgoszcz.
Przejęcie władzy przez rząd Jerzego Buzka sprawił, iż większe szansę na realizacja zyskała druga koncepcja, utworzenia dużych, silnych województw. Wzorując się trochę na Republice Federalnej Niemiec i Francji. Spór polityczny był na tyle zaciekły, iż ostatecznie wdrożono koncepcję kompromisową powstania 16 województw, w tym dwóch dwustołecznych.
Szerzej o prowadzonej w latach 90-tych debaty na temat nowego podziału władzy można przeczytać na łamach PopieramBydgoszcz.pl – Reforma samorządowa to był kompromis